Susanna Lindroos-Hovinheimo: Tekoälyasetuksen uusia vaiheita – parlamentin näkemykset laajentavat sääntelyä

Alla oleva blogikirjoitus on julkaistu 22.5.2023 Perustuslakiblogissa, joka on Suomen valtiosääntöoikeudellisen seuran ajankohtaispalsta. Alkuperäinen teksti löytyy täältä: https://perustuslakiblogi.wordpress.com/2023/05/22/susanna-lindroos-hovinheimo-tekoalyasetuksen-uusia-vaiheita-parlamentin-nakemykset-laajentavat-saantelya/

Euroopan unionissa valmisteilla oleva tekoälyasetus otti uuden harppauksen 11. toukokuuta, kun valiokuntatyöskentely Euroopan parlamentissa saatiin päätökseen. Parlamentti äänestää oman kantansa asetusehdotukseen kesäkuussa. Sen jälkeen alkavat trilogivaiheen neuvottelut. Näyttää siis siltä, että tekoälyasetus on tulossa, ja mahdollisesti melko pian.

Tekstiä on muokattu useaan otteeseen sen jälkeen, kun komissio antoi alkuperäisen ehdotuksensa. Parlamentti on lisännyt muun muassa ensimmäisen artiklan johdantoon maininnan asetuksen tavoitteista:

”Tämän asetuksen tarkoituksena on edistää ihmiskeskeisen ja luotettavan tekoälyn käyttöönottoa sekä varmistaa terveyden, turvallisuuden, perusoikeuksien, demokratian, oikeusvaltion periaatteen ja ympäristön suojelu tekoälyn haitallisilta vaikutuksilta unionissa ja samalla tukea innovointia (käännös englannista SLH).”

Tavoitteet ovat äärimmäisen kunnianhimoiset. Valiokuntien muokkaamia artikloja lukiessa herää kysymys, onko kaiken tämän sääntely ylipäänsä mahdollista. Asetuksesta onkin muodostumassa laaja paketti, jolla tulee olemaan huomattavia vaikutuksia hyvin monilla yhteiskunnan alueilla. Sen merkitystä voitaneen verrata unionin tietosuoja-asetukseen.

Komission ehdotusta kritisoitiin monelta kannalta, mutta yksi esille nostettu ongelma liittyi ehdotuksen vaikeaselkoisuuteen. Se ei ole poistunut lainsäädäntöprosessin edetessä, pikemminkin päinvastoin. Asetusehdotuksessa näkyy nyt useita jännitteitä. Ensinnäkin määritelmät – kuten tekoälyn määritelmä – pyritään pitämään mahdollisimman yleisinä ja laajoina. Tarkoituksena on saada mahdollisimman moni järjestelmä asetuksen soveltamisalan piiriin nyt ja tulevaisuudessa, teknologian kehityksestä riippumatta. Sen sijaan monet tekoälyä koskevat säännöt on muotoiltu hyvin yksityiskohtaisesti. Näin kokonaisuudesta on tullut paitsi vaikeasta hahmotettava, myös kaksinainen. Toisaalta säännellään yleisellä tasolla, toisaalta puututaan mikrotason yksityiskohtiin. Tulkinta tulee olemaan hankalaa.

Toinen sääntelyprosessissa havaittava jännite liittyy siihen, että sääntelyllä on useita päämääriä. Tarkoituksena on edistää innovaatioita ja sisämarkkinoiden vapautta. Samalla yritetään säännellä tekoälyä monin eri tavoin. Näin innovaatioiden edistäminen ja järjestelmien turvallisuuden takaaminen ajautuvat vastakkain. Monimutkainen ja pitkälle menevä sääntely puhuu ainakin jossain määrin uusien järjestelmien kehittämistä vastaan.

Innovaatioiden tukemiseen tähdätään erityisesti artiklassa 53, jossa säädeltäisiin hiekkalaatikoista (regulatory sandboxes). Näillä on tarkoitus tarjota valvottu ympäristö, joka edistää innovatiivisten tekoälyjärjestelmien kehittämistä, testausta ja validointia rajoitetun ajan ennen niiden saattamista markkinoille. Hiekkalaatikoiden perustaminen olisi jäsenmaiden tehtävä. Niiden sääntelystä on käyty keskustelua koko asetuksen lainsäädäntöprosessin ajan ja parlamentin ehdotukseen sisältyy jälleen yksi versio sääntelyn yksityiskohdiksi. Se sisältää runsaasti eri sääntöjä ja vaatimuksia ja edustaa huomattavasti yksityiskohtaisempaa sääntelyfilosofiaa kuin komission alkuperäinen ehdotus. Voidaan kysyä, onko näin monimutkainen sääntely omiaan edistämään innovaatioita.

Erilaisten GPT-kielimallien ilmestyminen markkinoille on johtanut siihen, että tekoälyasetukseen on viime versioissa lisätty myös näitä koskevia sääntöjä. Parlamentissa asetukseen lisättiin uusi ehdotus artiklaksi 28b. Siinä säänneltäisiin juuri näitä järjestelmiä. Niiden tarjoajien tulisi varmistaa muun muassa, että järjestelmä ei ole haitallinen terveydelle, turvallisuudelle, perusoikeuksille, ympäristölle, demokratialle taikka oikeusvaltiolle. Lisäksi järjestelmien tulee täyttää useat tekniset vaatimukset. Asetuksessa edellytetään myös, että järjestelmät suunnitellaan niin, että ne ovat mahdollisimman energiatehokkaita ja ottavat huomioon muun muassa jätteiden syntymisen. Vaatimusten luettelo on siten varsin pitkä.

Tekoälyasetuksen vaikutuksia kotimaassa voidaan vasta aavistella, mutta varmaa on ainakin se, että uusia valvontaviranomaisia on perustettava (toki viranomaisia tullaan perustamaan myös unionin tasolla). Byrokratia tulee lisääntymään. Erilaisten standardointi- ynnä muiden vaatimusten täyttäminen ei ole helppoa, joten tulemme myös näkemään kysyntää uusille juristi- ja konsulttipalveluille.

Asetus tulee suoraan sovellettavaksi kaikissa jäsenmaissa. Siinä yhteydessä on tiedossa paljon töitä, sillä kaikki kansallinen lainsäädäntö on saatettava yhteensopivaksi asetuksen monien sääntöjen kanssa. Muun muassa julkishallinnon automatisaatiota koskeva lakipaketti, joka juuri astui voimaan, saattaa olla uudelleentarkastelun edessä. Monilla muillakin aloilla on jo ripotellen lainsäädäntöä, joka koskee tekoälyasetuksen soveltamisalaa.

Asetus jättää varsin vähän kansallista liikkumavaraa, mutta paikoitellen sitä tulee olemaan. Parlamentin ehdotukseen on paikka paikoin lisätty mielenkiintoisia yksityiskohtia, joiden merkitys selvinnee vasta lopullista versiota tulkittaessa. Esimerkiksi artiklan 2 kohdan 5 alakohdassa c säädettäisiin, että asetus ei estäisi jäsenvaltioita ylläpitämästä lakeja jotka menevät asetusta pidemmälle työntekijöiden oikeuksien suojelussa tekoälyn yhteydessä. Muotoilu on toistaiseksi niin epämääräinen, että sen tuomaa kansallista liikkumavaraa on vaikea arvioida.

Sääntelyllä tulee olemaan myös taloudellisia vaikutuksia. On varmaankin totta, että automatisaatio säästää rahaa vaikkapa rekrytoinnissa, sairaanhoidossa, lainvalvonnassa tai opetushallinnossa. Sääntelyn vaatima yksityiskohtainen dokumentointi ja raportointi eivät sitä tee.

On ilman muuta kannatettavaa, että tekoälyä säädellään. Unioni on ottanut rohkean askeleen ryhtyessään tähän lainsäädäntöhankkeeseen, josta tulee seuraamaan paljon hyvää. Tekoälyasetus on kuitenkin muodostumassa laajaksi ja monimutkaiseksi lakipaketiksi, jonka tulkinta tulee olemaan erittäin vaikeaa. Siten voisi olla tarpeen rajoittaa sääntelyn kunnianhimoa siten, että asetuksesta tulisi myös järkevä ja johdonmukainen kokonaisuus, sen sijaan että se olisi kaiken kattava.

Susanna Lindroos-Hovinheimo, professori, Helsingin yliopisto

Kirjoitus liittyy Strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittamaan GenerationAI-hankkeeseen, joka tutkii tekoälyn sääntelyä erityisesti lasten oikeuksien näkökulmasta.